Le plan Trump présenté, en janvier 2020, avait tenté un véritable coup de force contre le droit international puisqu’il allait jusqu’à proposer l’annexion d’une partie du territoire palestinien par Israël. Avec cette décision de la Chambre préliminaire de la Cour pénale internationale nous assistons, au contraire, à une importante victoire du droit international. Non pas seulement une victoire symbolique rappelant des principes fondamentaux mais bien une victoire de l’effectivité du droit puisque la Cour pourra désormais poursuivre les responsables de crimes de guerre commis sur le territoire de la Palestine.
Tout l’enjeu était de savoir si la saisine de la Cour par la Palestine était recevable et permettait donc l’ouverture d’une enquête avec toutes les conséquences que cela implique. Pour bien comprendre, il faut revenir à son Statut : la Cour peut être saisie par le Conseil de sécurité, par le procureur ou par un Etat Partie. S’agissant de ce dernier cas, le Statut précise que la Cour peut exercer sa compétence si le crime a été commis sur le territoire de l’Etat partie ou si la personne accusée de crimes est un de ses ressortissants (article 12).
1
Pour juger de la recevabilité de la plainte déposée par la Palestine, il fallait d’abord trancher la question de savoir si elle était bien un Etat partie au Statut.
Israël qui n’est pas signataire du traité de Rome a fait valoir ses arguments notamment par l’intermédiaire de nombreux « amici curiae » (12) dont sept Etats (République tchèque, Autriche, Australie, Hongrie, Brésil, Allemagne et Ouganda), qui ont déplacé la question sur le terrain du droit international général afin de dénier à la Palestine le statut d’Etat. La Chambre préliminaire a refusé ce questionnement qui ne relève pas de ses compétences pour se concentrer uniquement sur la notion d’Etat partie au statut (109). Elle a rappelé que la Palestine avait, en janvier 2015, accepté la juridiction de la Cour et déposé les instruments d’adhésion auprès du Secrétaire général des Nations Unies, devenant ainsi le 123ème Etat partie. Ce processus d’adhésion s’étant déroulé de manière régulière la Palestine peut donc déclencher la compétence de la CPI et soumettre une plainte au Bureau du Procureur. Ce n’est pas à la Chambre de revenir sur cette admission et pas davantage de se prononcer sur la question du statut de l’Etat de Palestine au regard du droit international général.
La seconde question portait sur la délimitation du territoire, là encore précise la Chambre « dans le seul but d’établir la compétence territoriale de la Cour » et certainement pas pour se prononcer sur la délimitation des frontières (114). Pour décider, la Chambre s’est appuyée sur la résolution 67/19 de novembre 2012 de l’Assemblée générale des Nations unies réaffirmant « le droit des Palestiniens à l’autodétermination et à un Etat indépendant sur le territoire palestinien occupé depuis 1967 » pour ensuite accorder à la Palestine « le statut d’Etat non membre observateur auprès de l’ONU ». Sur cette base, la Cour estime que sa compétence territoriale s’étend à Gaza et à la Cisjordanie, Jérusalem-Est inclus (118) qui est « the Occupied Palestinian Territory demarcated with the Green Line » (121).
Même si ce raisonnement se suffit à lui-même la Chambre répond aussi à l’argument selon lequel les Accords d’Oslo aurait écarté la juridiction de l’Autorité palestinienne sur une grande partie de ce territoire (zone C) et « sur les Israéliens » (124), ce qui limiterait d’autant la compétence territoriale de la Cour (126). La Chambre a estimé que ces Accords n’avaient, à ce stade, aucune incidence sur la compétence territoriale de la Cour (129).
2
Cette victoire de l’effectivité du droit a d’importantes conséquences juridiques et politiques.
Le Bureau du Procureur va donc pouvoir mener des enquêtes visant à établir des responsabilités pénales individuelles sur des crimes commis sur ce territoire : ceux commis à Gaza pendant la guerre de 2014 et au moment de « la marche du retour » (en 2018/2019) mais aussi ceux qui relèvent de la politique de colonisation en Cisjordanie et à Jérusalem-Est.
Ce dernier point revêt une importance politique majeure. Les nombreuses résolutions du Conseil de sécurité qui ont condamné Israël pour sa politique de colonisation sont restées lettre morte comme, par exemple, celle du 23 décembre 2016) qui « condamne toutes les mesures visant à modifier la composition démographique, le caractère et le statut du Territoire palestinien occupé depuis 1967, y compris Jérusalem-Est… ». Or parmi les actes considérés comme des crimes de guerre par l’article 8 du Statut figure « Le transfert, direct ou indirect, par une puissance occupante d’une partie de sa population civile, dans le territoire qu’elle occupe… ».
Une des difficultés d’une enquête sur le plan pénal est le recueil de preuves mais en ce qui concerne la colonisation, elles sont abondantes puisque ce processus est au cœur de l’action des gouvernements de Benjamin Netanyahou qui s’enorgueillit de renforcer et de multiplier les colonies à Jérusalem-Est et en Cisjordanie. Il a même fait adopter par la Knesset, en juillet 2018, une loi fondamentale qui dans son article 7 stipule « que l’Etat considère le développement des colonies juives comme une valeur nationale et agira pour encourager et promouvoir leur création et leur renforcement».
Si elle était suivie d’effets, cette décision serait un tournant majeur dans la lancinante question de l’impunité des actions menées par Israël dans le territoire palestinien occupé y compris à Jérusalem-Est. Désormais des responsables civils et militaires pourraient être mis en accusation et se voir délivrer des mandats d’arrêt quel que soit leur niveau dans la hiérarchie de l’Etat. Ce qui aurait déjà une portée symbolique et politique assez considérable.
Cela permet de comprendre la réaction, immédiate et violente, de Benjamin Netanyahou: « Lorsque la CPI mène une enquête contre Israël sur des accusation absolument fausses de crimes de guerre, il s’agit d’un antisémitisme sophistiqué ». L’ambassadeur d’Israël à l’ONU, Guilad Erdan, a repris le même argumentaire: « Il s’agit d’une décision erronée et antisémite ainsi qu’une attaque contre Israël et contre toutes les démocraties qui sape les possibilités de défendre des citoyens contre le terrorisme ». Pour Avichaï Mandelblit, procureur général d’Israël : « La CPI n’a aucune compétence pour agir, entre autre parce que la ‘Palestine’ n’est pas un Etat constitué(…) Israël est un Etat démocratique respectueux du droit et doté d’un système judiciaire indépendant… »
3
Au terme de ces enquêtes, les suspects pourraient être traduits devant la Cour à condition évidemment qu’ils soient arrêtés et transférés à La Haye. Pour y parvenir, la Cour doit pouvoir compter sur le soutien actif des 123 Etats parties puisque l’article 86 du Statut précise que ceux-ci « coopèrent pleinement avec la Cour dans les enquêtes et poursuites qu’elle mène pour les crimes relevant de sa compétence ». Compte tenu des rapports de force et des jeux d’intérêts, on peut s’attendre à ce que beaucoup d’Etats proches d’Israël s’y refusent ou tergiversent à l’infini alors même qu’ils sont tenus par leur engagement vis-à-vis du Statut. Quant aux Etats-Unis dont le rôle est décisif, ils sont, par principe, hostiles à la Cour même si leur position a varié selon les administrations successives. La plus virulente ayant été celle de Donald Trump qui a été jusqu’à décider de sanctions bancaires contre Fatou Bensouda à la suite de sa décision d’ouvrir une enquête sur certains actes de soldats américains sur le territoire de l’Afghanistan, signataire du traité de Rome.
Réagissant à la décision du 5 février, le porte-parole du Département d’Etat, Ned Price, a déclaré : « Nous sommes gravement préoccupés par les tentatives de la CPI d’exercer sa juridiction contre des responsables israéliens… les Etats-Unis ont toujours considéré que la compétence de la Cour devait être réservée aux pays qui y consentent ou ceux qui sont renvoyés par le Conseil de sécurité ».
A la suite de l’arrivée de Joe Biden à la Maison Blanche, les Palestiniens peuvent espérer que l’accablante séquence qu’ils ont vécue pendant quatre ans avec Donald Trump est terminée puisque, sans attendre, de nouveaux canaux de dialogue ont été ouverts avec la nouvelle administration. Nul doute qu’il faudra resituer les conséquences de la décision de la Chambre dans cette nouvelle configuration géopolitique avec de surcroît le fait qu’un nouveau procureur, Karim Khan (de nationalité britannique), vient juste d’être nommé pour succéder à Fatou Bensouda dont le mandat de neuf ans arrive à échéance en juin 2021.
La bataille juridique et diplomatique ouverte en 2015 avec l’adhésion de la Palestine à la CPI entre dans une phase décisive à un moment où se joue aussi la crédibilité et la légitimité de la Cour si souvent critiquée pour n’avoir jamais exercé sa juridiction en dehors du continent africain…
Jean-Paul Chagnollaud, 12 février 2021.